任海涛：论教育法法典化的实践需求与实现路径 | 主题研讨

原创任海涛政治与法律编辑部

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目次

一、当前中国教育立法的分散性及其结构性缺陷

二、教育法法典化的提出与理论证成

三、中国教育法典的编纂思路

　　《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。当前，我国教育法体系处于较低层次，即以《中华人民共和国教育法》（以下简称：《教育法》）为核心，以《中华人民共和国义务教育法》（以下简称：《义务教育法》）和《中华人民共和国高等教育法》（以下简称：《高等教育法》）等法律为主干，加上《校车安全管理条例》《社会力量办学条例》等大量的法规规章和规范性文件，形成了由不同教育单行法构成的一组分散式教育法律制度。分散式教育立法旨在追求大而全的形式法治观，却忽视了因系统性缺失造成的结构松散、内容冗余、规则冲突等实质法治困境。鉴于我国教育法律制度相对成熟，教育法亟须通过法典化寻求体系内的逻辑自洽和价值融贯，由分散式迈向统合式将是教育法典编纂的理想路径。

一、当前中国教育立法的分散性及其结构性缺陷

　　（一）教育法分散性特征的表现

　　1.教育单行法的立法思路

　　教育单行立法模式与传统部门法采取的系统立法模式不同。作为新兴法领域的教育法以问题为导向，基于问题的中心地位，围绕社会实践中出现的教育难题或社会广泛关注的教育问题，制定单行法律，如我国近年来热议的《学前教育法》与《家庭教育法》等。不可否认，单行教育立法的思路对于解决教育问题具有一定作用。尤其在社会改革或转型时期，不断有新型社会问题出现，动辄以法典化的模式解决新兴法领域的问题缺乏效率。这是因为法典制定需要特定法领域经验的长期积累、法教义学的不断深入研究以及法领域内外部体系的深度融贯。就立法周期而言，制定法典往往需要很长一段时间。《德国民法典》历经百年才出台，我国《民法典》也经过几十年的反复锤炼。与体系化、教义化程度最高的民法典相比，教育法领域尚未满足上述条件，很难认为法典化条件成熟。

　　然而，与传统部门法民法、刑法等不同的是，新兴法领域的单行立法确实因缺乏统摄全部领域的“公因式”，而被指摘为拼盘式立法。单行立法的问题在于“只考虑自圆其说的小体系，而不顾及立法动议和其他已经制定的法律的衔接”，在问题导向的立法思路下，单行立法着眼于特定类型问题的处理，往往忽略单行立法作为部门法的教育法特征，或者忽略单行立法与其他单行立法的衔接。

　　2.公法私法分立的总体面貌

　　导致教育法以单行立法模式解决教育法问题的原因，既包括转型时期新兴法领域的立法需要及时回应社会需求，也包括传统部门法理论的不敷使用。其主要表现为，“公法、私法二分法”无法解释教育法等新兴法领域。教育法既有私法规范，亦有公法规范。如学校的法律地位，既有民法典规定，也有教育法规定；学校既有民事法上的法人身份，也有准行政主体身份。一方面，教育法所涉内容的跨领域性，导致特定传统部门法无法单独解决教育法上的问题。如将学校认定为准行政主体身份，无法处理学校与市场主体之间的交易问题。另一方面，以组合方式立法，将教育法所涉的公法、私法问题打包规定在《教育法》及相关法律法规中，会导致教育法内部体系混乱、法律结构杂乱无章。为此，包括教育法在内的诸多新兴法领域都将不同类型的问题规定于单行法之中。举例来说，《教育法》第26条第1款规定，国家举办学校；第32条第1款规定，学校可以具备法人资格。若通过注册获得法人资格的学校成立，则可根据《民法典》的规定具备法人地位，享有民事权利、履行民事义务。根据《民法典》第88条确定学校具有法人地位，只能是事业单位法人，但事业单位法人又与传统民法中的法人不尽相同。同时，学校不仅可以作为法人存在，而且在与教育主管部门的关系中可以作为行政相对人存在。更重要的是，学校还可以作为准行政主体，对教师、学生进行必要的服务与管理。为此，学校具有了复合的、传统公法和私法的双重身份。这不仅体现为不同法律关系中的不同身份，而且在同一法律关系中存在无法归属于公法或私法的法律身份。

　　教育法的公法私法融合特点既体现了当前公法私法融合的社会背景，或公法私法化与私法公法化的背景，也体现了教育法的定位不明的问题。公私法规范混合规定的特点导致教育立法体系化特征不彰。即使将公私法规范融合进入一部名为《XX教育法》的制定法，也因公法私法的不同特征、属性，导致特定单行教育法内部的法律规范呈现分散化特征。虽然《XX教育法》规定了一定数量的教育法规范，但特定教育法规范分属于公法和私法，甚至分属于不同传统部门法，导致特定法律规范与其他法律规范缺乏联系，呈现出教育法“诸法合体”的特征。如《学生伤害事故处理办法》第14条规定：“因学校教师或者其他工作人员与其职务无关的个人行为，或者因学生、教师及其他个人故意实施的违法犯罪行为，造成学生人身损害的，由致害人依法承担相应的责任。”其中，故意实施的违法犯罪行为，既可能是侵权行为，构成侵权责任；也可能是行政违法行为，构成行政责任；还可能是犯罪行为，构成刑事责任。但是，民事责任、行政责任或刑事责任并非教育法所独有。相反，民事责任、行政责任或刑事责任本属于其他法律规范应予以规制的情形，将之另行规定于教育法中，不能凸显教育法的独特性，反而可能会导致教育法融合过多其他部门法的规范，产生由传统部门法“拼合而成”的形象。因此，教育法规范的公法、私法分立特征实际上是因为现行教育法无法统合所有教育法律规范，因而通过单行教育立法的方式，将问题导向的教育法规范囊括于单行教育法中。然而，这种立法模式缺乏指导性的内在体系与教义学上普遍认可的外部体系逻辑，导致试图解决所有教育法问题的教育制定法罗列出所有解决问题的公法、私法规范。这一特征进一步加剧了教育法的分散化。并且，公法、私法规范的上位价值理念不同，导致汇合规定于具体教育单行法中特定的法律规范缺乏紧密联系，呈现出强烈的割裂感。换言之，本属于不同部门法的法律规范，因可用于教育法问题的处理，被集合式地规定于教育单行法中，但这些法律规范——即使因问题而集合在一起——的上位价值理念并不相交，导致教育单行法内部的法律规范表现为平行的状态，无法凝聚为形式紧密且逻辑联系密切的法律规范群。因而，公法、私法规范的简单罗列非但无法回应教育法的体系化需求，还可能加剧教育法的分散化问题。

　　（二）分散式教育立法的结构性缺陷

　　1.教育法体系的臃肿化

　　耶鲁大学舒克教授曾提出了“法律复杂化理论”（Legal Complexity Theory），以指称法律体系所呈现出的臃肿化、技术化、不统一以及不确定的现象。其中，法律体系的“臃肿化”是法律复杂化的首要表现形式，它是指立法通过大量的细节性规定，来对特定的微观领域展开事无巨细的调整。当前，我国教育法律体系已呈现出明显的肥大化现象。其背后的原因大抵在于，改革开放后，立法机关难以在短期内迅速构建起完善的教育法律体系，但又必须实现教育领域的有法可依，因而只能针对较为迫切的、基础性的且“看得见”的教育问题不断展开专门规定；并且，伴随着我国教育事业的迅猛发展，立法机关也持续根据教育新进展而增添新的立法及其他规范性法律文件。

　　目前，我国教育法律体系已颇为壮观，但亦因这一肥大化现象而浪费了诸多立法资源。教育法律体系臃肿化包括三种主要现象。首先，教育法律法规的体系较为庞杂。我国教育法律法规包括八部教育法律、近二十部教育行政法规、一百余项省级人大及其常委会制定的地方性教育法规、二百项教育部门规章和地方政府规章，规模已较为宏大。其次，教育法律法规的内容过于细微。尽管立法的面面俱到有助于提升法律的可操作性，避免“叙述性立法”的出现，但过于细微的规定反而会降低法律实施的效益与科学性。我国教育立法将诸多细枝末节的、本可以由道德调整的内容，或者大量属于短期性政策的规定，都纳入了教育法律法规体系，不当地扩充了立法调整的范围领域。最后，不同领域、不同级别的教育法律法规之间出现了内容重叠的现象。教育法律法规体系的庞大，加之立法技术不完善，不可避免地导致了教育法律体系中诸多立法都出现了重复规定的现象，甚至存在着较为显著的下位法照搬上位法（或仅对上位法略微修改）的现象，很大程度上降低了立法权威、浪费了立法资源。

　　教育法律法规体系的臃肿化将导致如下三个方面的不良后果。其一，增加教育运行的成本。一方面，法律的臃肿化给行政部门的法律适用活动带来了较大压力，导致政府文牍主义的产生，降低了教育行政的效率；另一方面，这也间接培育了庞大的教育行政系统，并导致其内部滋生了强烈的暗中敛财的需求。其二，导致教育领域的运动式执法现象。法律体系的庞大性、细微性导致行政机关很难周全地完成立法设定的任务，进而，行政机关将选择通过运动化的方式一揽子、周期性地完成特定任务。近年来，我国教育领域针对校园欺凌、师德师风等问题就展开了多次整肃运动。然而，运动式执法与法治实际上是相冲突的，“法治要求任何问题都可以在制度化的法律程序内通过稳定的、可预见的方式予以解决，要求化解方法具备常态化、稳定化的特征”，“而运动则具有非常态性，它往往是对正常进程的否定或中断，表现为一种阶段性、振荡性、循环性”。其三，导致部分法律条款的“贬值”。教育法律体系的庞大纷杂导致部分法律内容无法被教育行政部门有效适用，长此以往，这类法律势必将被束之高阁，丧失实效性，并因此冲击教育法律法规的权威性。

　　2.教育法规范的碎片化

　　“在当代法律实践中，规范呈现出越来越多的碎片化特征。”“所谓‘碎片化’，是指完整的事物破成零块。‘法的碎片化’是指法律规定零散而不成体系的状态。”由于“我国目前的教育立法往往采取的是一种‘问题导向’的立法模式，缺乏法典化的宏观考虑”，往往是发现问题后，各级立法的相关章节都予以规定，从而导致我国教育法律法规的内容较为零散，无法呈现出和谐一致的规模体系。

　　一方面，教育法律法规的碎片化体现为同一法律制度的内容大量分散地规定在不同的教育部门法之中，这属于典型的立法碎片化现象。譬如，除《中华人民共和国教师法》对我国教师的权利义务展开了相对完整的规定外，《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律都对这一问题进行了或多或少的规定；教育部的两份部门规章《学生伤害事故处理办法》和《中小学幼儿园安全管理办法》则都针对学生安全问题展开了规定。

　　另一方面，教育法律法规的碎片化还体现为相关立法没有对诸多重要内容展开抽象规定。众所周知，法律的发展经历了从个别规定到一般规定的历程，而这种一般规定就属于抽象规定，它是立法针对特定法律现象展开的宏观的、高度浓缩的规定，并进而形成了一种层级式的上下和谐的规范体系，每一层级的规范之间都具备内在的逻辑关联，并构成独立的法律制度，不同层级的法律制度则进一步构成法典。因而，合理的法律体系应是高层面的抽象规定与低层面的具体规定的有效结合，而不是零散内容的简单拼凑。例如，《教育法》第17条至第25条规定了我国的教育基本制度，但这些条款基本上只是在分别阐释九年制义务教育制度、职业教育制度和继续教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度，而没有针对我国基本教育展开一般性的宏观性的整体规定。

　　3.教育法内容的对立冲突

　　教育法律法规的臃肿化及碎片化，不可避免地导致“教育法既有分散性也有交叉性，针对同一问题不同规范之间常有抵牾”。

　　第一，违背了法治“同等情况同等对待”的基本原则。法治要求在无特别情况下，相同的案件应当得到相同的处理结果，这是法治追求的公平、正义所必然要求的实践结果，也是人们对于法治最为直观朴素的要求。然而，教育法律法规内容的冲突，往往导致同一教育事项存在两个甚或两个以上且相互矛盾的教育法律规范，这实际上就赋予了教育行政机关或司法机关较大的法律适用选择权。尽管法理及《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）都要求“新法优于旧法，特别法优于一般法，上位法优于下位法”，由此可以在实践中从理论上推导出相冲突的教育法律规范之间的效力等级及应然取舍，但囿于执法者或司法工作人员自身的知识水平及现实的情景，在具体的适用进程中他们很难得出妥善且毫无争议的适用共识；甚至在一些情况下，教育法律法规在内容上的冲突造就了法律适用者依据自身好恶而选择性适用部分法律的情景。这导致教育法律法规的效力陷入了不确定的境地，严重影响了教育法律法规的指引与预测功用，使得监管对象无所适从。更重要的是，“同等情况同等对待”这一基本的法治要求若长期遭受动摇，则公民对我国的教育法律制度会产生不信任，这显然是建设法治中国所不应有的状况。

　　第二，教育法律法规的对立冲突也会弱化教育行政机关的执法权威与效益。当针对同一教育事项，法律法规同时规定了多种处理方案时，必然会引发不同的教育行政部门在分工、配合及法律适用方面的障碍。一方面，这会导致不同教育行政主体之间的责任推诿，影响教育行政机关的权威性；另一方面，不同部门之间的冲突也会耗散教育行政资源，消解各部门的合力，进而降低教育行政的效益。

　　第三，教育法律法规的对立冲突也与追求法律统一性的“形式法治”产生了显著冲突，并进一步加剧了法律的复杂性。美国新自然法学派代表富勒提出了法律的“内在道德”理论，认为法律的“内在道德”包括法律的一般性、可预见性、明确性、前后一致性、易被遵守、稳定性以及政府守法，它们是“形式法治”的必备要件。可见，法律的前后一致、不冲突就属于法律的“内在道德”，而“内在道德”是任何法律都应当具备的内在品质。“法律，单纯作为秩序来说，包含了它自己固有的道德性，如果我们要建立可以称为法律的任何东西，甚至是坏法律，就必须尊重这种秩序的道德性。”教育法律法规的冲突显然违背了这一“形式法治”的要求，而“相互矛盾的控制的广泛存在意味着需要更多的控制”。申言之，当教育法律法规对立冲突的内容过于繁多时，立法机关就需要通过更加频繁的造法运动来制定更多的规定消解法律冲突，这又进一步加剧了法律的臃肿化。

二、教育法法典化的提出与理论证成

　　（一）法典化是教育立法由分散走向体系的理想路径

　　法典化可消解教育法律复杂化。法典化强调逻辑自洽，通过确定教育法典的编纂主线，整合教育法各项制度和规范，并保持逻辑一致和内容统一，尽可能地避免司法实践中同案异判的情形。

　　法典化促进教育法原则的统一。法典化不仅是法律规则统一的形式体系化，而且是法律原则统一的实质体系化。当前，学界根据《教育法》的规定提炼出教育法典确立“立德树人”“服务国家和社会发展”“权利与义务相统一”三大基本原则。笔者认为，教育法典的基本原则必须能够统摄整个教育法体系，仅通过《教育法》提炼基本原则不足以承载整个教育法体系，可将某些重要的教育单行法原则上升为教育法基本原则。例如，教育公平是教育法的价值追求，《教育法》并未将教育公平列为基本原则，而《义务教育法》第4条和第6条直接体现了教育公平理念，编纂教育法典时可将《义务教育法》的教育公平理念上升为教育法典的基本原则。因此，法典化是对所有现行教育法规范的高度凝练，从中提取出的基本原则能够统帅整个教育法体系。

　　法典化促进教育立法现代化。一方面，法典化促进教育立法的科学化。根据2017年3月李建国副委员长在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所作的报告，科学化意味着教育法典是对现行教育法律规范的科学整理，即编纂一部符合中国社会主义教育事业的教育法典，体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调，修正不适应教育事业发展规律的内容，并对教育领域新情况、新问题积极作出回应。另一方面，法典化促进教育立法的开放性。开放性意味着教育法法典化应保持主动性和回应性，包容其他法渊源、其他法部门甚至其他专业学科。例如，学界曾围绕我国《民法典》第1条是否写上“根据宪法，制定本法”展开激烈争论，最终结果是法律文本将“根据宪法，制定本法”写入其中。这场争议的实质是正确对待和理解“根据宪法”，即教育法典编纂过程中要做到宪法自觉，寻找教育法典编纂的宪法基础，并将宪法精神融入教育法典的规范体系。总之，教育法法典化是立法者基于教育法治实践逻辑，将多个教育单行法整合为统一的教育法规范，解决因教育立法重复、冲突、碎片化、臃肿化等引发的教育法实践风险，进而实现教育立法由分散走向体系的发展过程。

　　（二）对教育法法典化的合理性论证

　　1.内生动力

　　第一，公私法相互交融的现实趋势。古罗马法学家乌尔比安提出“公法”和“私法”的分类依据，在大陆法系国家，这种区分保留至今。在大陆法系传统法学理论上，公法与私法本该全然隔绝。然而，随着经济社会发展、法律关系的日趋复杂化，“公法私法化”和“私法公法化”两大思潮开始涌现，公法与私法之间截然分开的格局逐步瓦解，取而代之的是公法与私法互动衔接的发展态势。教育法领域亦呈现出公私法交融的普遍化倾向。日本学者美浓部达吉曾举一例：公立大学与学生间的法律关系，在具有伦理的内容限度内（如教学）是公法，在纯粹经济的内容限度内（如学费）则是私法，而对其全体应视为两者混合的关系，然后才与事理相符。

　　笔者认为教育法典的公私交融包含以下两层含义。一方面，教育公法中的私法元素即私法中的价值、理念和方式正逐步渗入教育法中的公法性规范。譬如，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称：《民促法》）第19条第1款规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”该条款属于典型的公法中的教育行政许可事项，但举办者可以自主选择设立民办学校类型的规定毫无疑问体现了私法自治的理念。另一方面，公法思维引入教育法中的私法性规范。公法中的职权法定原则、比例原则、公共利益等观念正在逐步拓展至教育法中的私法条款。譬如，《高等教育法》第37条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。”该条款体现了民法上私人自治的理念，系典型的私法规范。然而，效能原则被视为行政法中的一般原则，带有明显的公法性特征。因此，私法自治并非恣意为之，而是要受到公法理念的适度干预。

　　第二，教育法的行业法属性。行业法是对近年来各行业拼盘式立法思路的理论回应，倡导以国家涉及行业的法律为基础，通过政府涉及行业的行政法规和行政规章、地方立法机关以行业为背景的地方性法规等，形成跨部门的行业法体系。教育法作为教育行业的法体系，有着明显的行业法属性。首先，教育法是公法和私法的彼此融合，此点笔者于本文中已有论证，不再赘述。其次，教育法知识的复合性和跨部门性。对于教育法的法律地位，学界一直存在争议。持“行政隶属说”的学者认为教育法隶属于传统部门法，是行政法的一个分支。但笔者认为，教育法的知识并不拘泥于传统行政法，而是由宪法、行政法、民商法、刑法、诉讼法、财税法等法律部门共同构成。比如，《中华人民共和国刑法》（以下简称：《刑法》）第284条规定了考试作弊类犯罪的若干问题。再比如，《民法典》第1199条至第1201条规定了学校在学生伤害事故中责任认定规则和应承担的侵权责任。最后，教育法调整的社会关系的特殊性。伴随着社会变迁，教育与社会的关系愈加紧密，教育法在实践中调整的社会关系的疆域也在持续拓展。譬如，教育法不仅调整教育行政关系、教育民事关系等外部关系，也拓展至教育内部关系。

　　厘清教育法的行业法属性关乎教育法体系的结构转型，也关乎未来教育法典编纂的原则、思路和重点。一方面，教育立法应符合教育行业基本规律。教育法具备独立法律地位的基础就在于其自身特有的基本规律，换言之，教育法体系要建立在尊重和符合教育行业独特规律之上。行业法内部不仅有法律的规律，而且具有行业的规律，所以它是部门法无可替代的。譬如，教育立法的关键是要理解教育活动的价值诉求，准确体现教育规律并有效解决教育中的复杂问题。另一方面，注重行业法与部门法的资源整合。肯定教育法的行业法属性，并不意味着全面抛弃传统的部门法思维，而是要对二者的性质、内容、价值等资源进行有效整合。总之，作为一种新兴交叉学科，对教育法的研究要跳出传统部门法的思维窠臼，以跨部门的视野和统合性视角建构教育法体系。

　　2.外部动因

　　第一，依法治教观念对教育法法典化的推进。1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出逐步走上依法治教的轨道。2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称：《规划纲要》）系统提出了推进依法治教的中国方案。从此之后，依法治教开始在各类官方文件中频繁出现，例如《依法治教实施纲要（2016-2020年）》和《中国教育现代化2035》等。根据依法治教的总体要求，教育法法典化是教育法治化的必然要求，理由有三点。

　　首先，法典化是完善教育法律法规的高阶目标。《规划纲要》提出了“六修五立”的立法计划，但“六修五立”显然无法满足快速扩张的教育法治化需求。此时，法典化应成为推动教育立法理性化的技术手段。教育法的体系化是教育法法典化的前提，从体系化到法典化是教育法体系发达完善的必然过程。实际上，《教育部政策法规司2021年工作要点》明确将研究启动教育法典编纂工作。因此，法典化并非另起炉灶，毋宁说是现行教育法体系由零散走向系统、由初级走向高级的必然阶段。

　　其次，法典化是依法行政的基础。《规划纲要》中推动依法治教的要求包括完善教育法律法规、全面推进依法行政和大力推进依法治校等三个部分，其中法典化构成了依法行政的基础。教育法典能够将原先教育单行法中的空白、重复、冲突的法律概念和行政责任重新整合优化，使教育立法臻于理性成熟，并倒逼教育行政机关提升依法行政的能力。例如，教育法典可参考《民促法》增加行政资助、行政指导等柔性行政行为的做法，扩大教育行政行为的种类并适用于其他教育领域。

　　最后，法典化是依法治校的前提。依法治校要求学校治理符合法律规定，做到依法办学。一方面，教育法典系统梳理学校的主体属性、法律地位等问题，对促进非营利性民办学校等新兴主体的发展有着重要意义。另一方面，教育法典让依法治校做到有法可依。依法治校要求学校的教育管理活动必须依“法”进行，而教育法典是教育法治实践的高级形态，通过对教育领域立法文本的缜密编纂，推动学校依法自主办学。

　　第二，时代发展对教育法体系提出新要求。时代发展造成既有立法调整范围的被动收缩，法律规则解释能力下降，并引发教育法体系的深度变革。

　　首先，教育制度变迁引发教育法律变革。回顾改革开放四十余年的历程，我国教育制度在社会经济政治体制转型的浪潮下经历了探索、初建、发展、改革等阶段，教育法律制度也沿着教育制度变迁而不断演进并彰显出时代特色。以公立高校教师人事制度改革为例，1949年以来，我国公立高校法律地位经历了从“公职人员”到“劳动人事”，再到“人事聘用”的结构性变化。自聘用制改革以来，高校教师偏向于劳动者定位，但公立高校特殊的公务属性，造成高校教师法律地位的模糊不清。因此，学界普遍认为公立高校教师是具备公益和私益双重属性的特殊劳动者。特殊劳动者定位意味着单凭任何一部教育单行法都无法单独调整公立高校教师法律关系，编纂统合式教育法典的意义由此彰显。

　　其次，教育权利保障的理念兴起引发教育法律变革。纵观战后日本教育法学的发展史可以看到，这是一部学者为实现国民教育权利而奋斗的历史。无独有偶，伴随着国际人权保障思潮的渗透和教育权利保障理论研究的拓展，我国教育法律也在发生深刻的变革。例如，国家保护义务理论要求国家在立法、行政和司法过程中负有尊重、保护和发展公众受教育权利的义务。国家立法保护论为教育立法指明了方向，即国家重视教育立法工作，待条件成熟时编纂教育法典以保障公民受教育权。

　　最后，现代科技和风险社会引发教育法律的变革。一方面，现代科技在赋能教育治理的同时，也凸显出传统教育法体系的滞后性，进而对教育法体系的适应性和开放性提出需求。未成年人特别是儿童群体，出生和成长于数字时代，属于“互联网原住民”，互联网、大数据已经与新生代未成年人的生活、学习密不可分。另一方面，由于现代社会步入“风险社会”，风险无处不在。教育治理亦面临着种种社会风险，如学校安全、校园欺凌等。科技和风险意味着复杂性和不确定性，为消除上述问题的潜在威胁，有必要调整教育法臃肿和分立的体系格局，即整合现行教育法原则和单行法，依靠统合式教育法典的体系完整、逻辑自洽等特性应对科技和风险带来的挑战。

三、中国教育法典的编纂思路

　　（一）作为一部突破公私界线的教育法典

　　与民法、刑法等传统学科固有的部门法特质相比，教育法呈现出公私法重叠和部门法交叉的独特体系外观。相应地，教育法典应当是一部突破公私界分藩篱的统合法。这具体可从两个方面理解。

　　第一，教育法典横亘公法私法两大法域。一方面，现行教育法体系是由公法和私法堆砌而成，例如《教育行政处罚暂行实施办法》《改善普通高中学校办学条件补助资金管理办法》等体现的是公法中教育行政管理权在教育法领域的延伸，《普通高等学校理事会规程（试行）》《高等学校学术委员会规程》等则带有浓厚的私法自治色彩。另一方面，大多数教育法规范是由公私法混合而成的，难以分割，如《学生伤害事故处理办法》中既有教育行政部门对学校安全事故进行指导、协助等公法上的行政管理义务，亦有学校对学生伤害事故承担相应责任的私法上的民事侵权责任。因此，公私法融合趋势的愈发明显必将打破公法私法二元对立的传统格局，引发教育法体系的全方位变革。

　　第二，教育法典宜采取统合式立法。统合式立法是与分散式立法相对的概念，指的是立法者将多个单一法律规范整合为统一的法律规范、将多个单一的法律文件整合为统一的法律的立法由低级向高级整合的过程。从教育法制变迁轨迹看，我国基本形成了以《教育法》为核心，以《义务教育法》《高等教育法》等多部单行法为支柱的教育法律体系。教育立法的成就也为教育法典由低级综合向高级整合奠定了坚实的法制基础。

　　现有教育立法内容松散，很难说业已形成系统化、自洽性、融贯性的法律体系。譬如，学生在不同的法律关系中具有不同的法律主体地位，并因而享有不同的法律权利，甚至在不同的民事规范语境或法律关系之下，不同学生所享有的民事法律地位亦有所差异。对学生的法律地位规定的分散化不仅会造成学界对此欠缺整体性认知，而且会引起司法实践中事实认定的困难和法条适用的混乱。《教育法》等法律对学生权利范畴的解释较为模糊，学生要能够辨析各种行为的性质，才能对自身所受侵害进行法律属性的判断。

　　（二）以教育法律关系作为教育法典的编排主线

　　教育法典体系的编排必须确立一条一以贯之的主线，即教育法典体系的“中轴线”。当前，理论上对教育法典的编排主线存在不同的看法，形成了教育管理说、教育行为说、教育法律关系说等多种学说。笔者认为，应以教育法律关系作为教育法典的编排主线，理由在于，面对复杂多元的教育活动，教育法律关系细化为多种法律关系，这些法律关系识别不同教育行为，并确定教育法典的调整范围。具体来说，教育法律关系是教育行政机关、学校、学生等多主体之间形成的权利义务关系的结构组合。

　　第一，总则编确立教育法律关系的主体、客体、责任等诸要素。教育法律关系主体的常态是“教育行政机关—学校—学生”的三方构造。在三方构造中，不同法律主体的权利义务关系相互交织，呈现出多元化面貌。譬如，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国学位条例》等法律法规的相关规定，教育行政机关赋予高校学位授予的行为是教育行政许可法律关系；高校撤销学生学位的行为通常视为行政处分法律关系；而学生对撤销学位处分行为不服的，可依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定与教育行政机关形成行政复议法律关系。教育法律关系的客体是主体行为所指向的客观对象，包括各方主体行为、教育利益等。例如，教育行政权作为教育法律关系的客体意味着教育法典的调整对象由私法向公法的扩张，并将诸多非型式化的行政行为纳入法治轨道。此外，法律责任的一般规定也应写入教育法典的总则编。统合式教育法典涉及单行法的整合与瘦身，将不符合教育法特质的法律条款转移出去。教育法典主要保留行政责任，民事和刑事责任属于“他法”责任，宜采取准用性规则，即教育法典本身并不设置民事或刑事责任的实质内容，而是参照适用民法典或刑法的规定。例如，校园伤害事故主要由《民法典》侵权责任编调整，谋利型“校闹”严重违反教学秩序的按照《中华人民共和国治安管理处罚法》《刑法》等予以打击，校园欺凌则借助教育法典来治理。

　　第二，教育法典分则确立教育法律关系的具体内容。根据《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，教育法典是与环境法典、行政基本法典相平行的行政立法领域法典。这预设了两层前提：一方面，行政立法突出教育法典的治理面向，即教育法典是有关教育行政管理的执行性立法；另一方面，行政立法领域意味着教育法典并非教育法全部内容的法典化，而是以教育行政法为主的“部分”法典化。尽管将教育法视为特别行政法的观点未必妥当，但宪法规定的受教育权利仍需借助行政权予以保护。因此，教育法典是一种适度法典化的产物，主要整合宪法中国家发展教育事业和保障公民受教育权两个方面的行政法律规范，教育民事法律制度和教育刑事法律制度通过引致条款予以衔接。应当指出，通过引致条款间接引入教育法典的做法并非否定教育法公私交融的现实趋势，而是改变现行教育法律法规杂乱无章的局面，保留专业理性、办学自主等教育法“底色”，将其他法律规则分割出去并设置衔接规则，实现教育法典与其他法律制度的配合。

　　（三）教育法法典化的模式选择

　　现有理论和实践大致归纳出两种法典编纂模式：一是对现有法律规范进行整理、修改、编排，使之逻辑连贯的汇编型编纂模式，其以法国式法典化为代表；二是对现行法体系进行彻底革新，即那些把规定了确定法律后果的规则和表达了特定价值的原则整合成一个内部没有矛盾、外部独立于其他法律的体系的法典，此模式可称为体系型编纂模式，以德国式法典化为代表。体系型和汇编型取决于不同的社会历史条件，我国教育法法典化宜选择体系型编纂模式，理由如下。

　　第一，编纂教育法典的条件基本成熟。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”其中“条件成熟”的表述可视为教育法典编纂条件成熟的官方表述。当前，我国教育法律体系基本建成，教育法理论亦日臻完备，若仅对教育法律法规进行整理汇编，不仅耗费大量立法成本，而且无法实现教育法体系质的超越。因此，教育制度相对成熟，加之《民法典》体系型编纂模式的成功经验，教育法典编纂模式选择不必瞻前顾后，以体系型编纂模式代替汇编型编纂模式不失为教育法律规则走向高级形态的一次有力尝试。

　　第二，汇编型编纂模式不符合统合性教育法的价值预设。教育法典并非法律规范的罗列汇编，而是对法条内容整合与法价值内部融贯的创造过程。一方面，教育法典是法规范的外部整合。教育法典不同条文之间应协调一致、逻辑自洽，避免出现法律语言冲突或法规范内容重叠的现象。例如，《民促法》对教育培训机构的规定应当与《民法典》《中华人民共和国公司法》《教育法》《中华人民共和国教师法》（以下简称：《教师法》）等法律协调衔接、内容一致。另一方面，教育法典是法价值的内部融贯。法典化不仅是保持法规范的一致性，而且是将教育法的基本价值与整个教育法体系融为一体的过程。法律汇编只是简单地将各个单行法汇编在一起，并不需要也不可能贯彻内在价值的统一，这就难免产生价值的冲突问题。根据《中华人民共和国宪法》第19条第1款和第46条第1款，教育法典必须紧密围绕促进教育事业发展和保障受教育权利的价值理念展开设计。

　　第三，教育法律关系相对稳定。汇编式编纂模式的功能在于法律体系的开放性和灵活性，以应对因经济社会急剧变迁而引发的法律制度的频繁变动。然而，与环境法、经济法等部门法相比，教育法律制度的变革并不明显，教育法律关系相对稳定。一方面，教育法律关系主体资格的限定性。教育作为一项具有特殊能力要求和特别目标取向的活动，对主体资格有着相对严格的限定性要求。《教育法》《教师法》等法律法规赋予教育行政机关、学校、教师、学生等特定的法律主体资格。环境法律关系主体范围就呈扩大化趋势，通说认为环境权主体不仅包括公民，还包括国家，甚至后代人也有着有限的主体资格。另一方面，有别于一般社会风险的外部性，校园安全事故、校园欺凌、校园性骚扰等风险主要来自校内，相应地，教育法典对内容稳定性价值追求高于体系开放性。因此，教育法律关系有其特殊性，环境法学界支持汇编型环境法典的主流观点不一定是适合教育法典的最佳模式。

　　第四，体系型编纂模式并不排斥教育单行法。教育法法典化并不意味着挤压和排斥教育单行法的独立空间，相反，教育法律关系纷繁复杂、变动不居，试图通过编纂教育法典一劳永逸地解决所有问题的做法是不切合实际的。在法典编纂之后，还会颁布多部单行成文法，规定社会的新事物。教育单行法的优势在于结构开放性和社会适应性。因此，单行法对教育法典的补充，可以有力地回应部分学者所提出的“体系型编纂模式会导致机械性和封闭性”的诘难。

　　（四）教育法典应采取“总则——分则”的结构体例

　　教育法典的结构体例是教育法内容的安排和法条的布置，根据教育法律关系的特性及教育立法的现实需要，教育法典内部呈现出“总则+分则”的形式理性，并整体上遵循先总则后分则的编排顺序。总分结构是教育法典的理想体例，理由有二。其一，总分结构是较为成熟的立法体例，如《德国民法典》、我国《民法典》等都是遵循总分结构的体例安排。其二，总分结构符合我国教育法典编纂实际。日本《教育基本法》被视为类教育法典的总则部分，在我国，《教育法》也发挥着统摄教育法体系的功能。因此，教育法典遵循总分结构已有经验可供借鉴。

　　1.总则部分

　　教育法典的总则部分居于教育法典的核心地位，是教育法律规范的抽象提炼，对教育法分则各编的具体内容具有统摄效力。编纂教育法典总则须注意以下三点。

　　第一，逻辑主线。总则是对法典所涉事项的概括和抽象，为保证法典的系统性，必须确定一条一以贯之的逻辑主线。如前所述，教育法典的价值理念是发展事业和保障权利，其中最重要的是保护受教育权利。新时代教育法治建设的重点是强化权益保障为核心的教育法治价值。因此，教育法典应首先在总则开篇的基本规定章确立受教育权利本位的原则和宗旨，进而从权利主体、权利客体、权利保护等方面拓展受教育权利保护的诸要素。

　　第二，立法技术。总则部分可采取“提取公因式”的立法技术生成教育法典的普适性规范。“提取公因式”是目前国内外“总分结构”法典常用的立法技术，是将各分编的共通规范提取出来，并确立一般规则，适用于各编，各编相同内容不再重复，而是规定例外。对各编“公因式”的提取绝非易事，要注意提取教育法典各编中主体、权利义务、责任等共通性规范和制度，并将分编外部的基本原则、伦理价值等置于总则部分，使得总则部分能够统领整个教育法典。

　　第三，抽象与具象的平衡。总则部分虽然是教育法典的抽象描述，但过度抽象的立法语言也会受到公众对其晦涩难懂的批评。譬如，《德国民法典》高度抽象的法律术语就给人留下僵化、刻板的印象。因此，过度抽象和特别具体都是不可取的，总则部分应在抽象和具象之间保持适度的平衡。

　　2.分则各编

　　第一，分则与总则的关系。分则与总则的关系协调贯穿教育法典编纂的始终，可借鉴《民法典》总分结构的编纂进路，确立教育法典总则与分则之间统领遵从关系。根据统领遵从关系，教育法典的总则部分居于统帅核心地位，分则各编要体现教育法典的立法思想和总则部分的一般规则。一方面，受教育权利本位是教育法典总则确立并充分体现在分则各编的核心思想。另一方面，教育法典总则部分确立的学前教育、义务教育、高等教育等法律制度要落实到教育法典分则各编的编纂中。除此之外，《民法典》分则各编中的“通则”和“一般规定”章亦是总分结构统领遵从关系的具体体现。教育法典可采用此种体系模式，在分则各编的“通则”或“一般规定”章概括本编的中层原则和一般规则。

　　第二，分则各编的体例安排。教育法典的结构包括总则部分和若干独立的分则编，分则编的调整范围不尽相同，关乎教育法典的整体效能。有学者提出教育法典分则应以教育类型作为编排逻辑，可细分为学前教育、义务教育、高中教育等七编。然而，有别于民法典清晰且成熟的体系构造，教育法律关系结构复杂，仅以教育类型为划分标准不仅无法覆盖教育法的调整范围，而且可能演变为教育单行法的汇编版。

　　日本《教育基本法》包括教育行政相关法律、教育体制相关法律、教育财政相关法律和终身学习振兴法四个部分，其中教育体制相关法律又分为学校教育和社会教育两种类型。《俄罗斯联邦教育法》分为总则、教育体系、教育法律关系参与人、教育类型、教育管理活动、教育经济活动、国际教育合作和最终条款等部分。有学者提出我国教育法律的分类标准可设计为教育活动主体，教育活动过程，教育与政府，教育与社会、家庭，教育与市场，特殊类型。因此，根据国外教育立法经验和我国教育法的调整范围，分则编可由教育主体编，学校教育编，教育与家庭、社会编，特殊事项编等部分组成。

　　（五）协调教育法典与司法实践的关系

　　法典化不仅是理论的集大成者，而且需要司法在个案中提供实践智慧，根据社会现实需要，调整教育法典编纂策略。

　　第一，司法解释关乎教育法典的实践品格。成文法固有的非完备性，加上法律关系的复杂多元，催生了大量的司法解释。这些司法解释一定程度上回应了社会公众对立法变革的现实需求，并成为法典编纂的基础之一。我国教育领域也存在立法与司法解释并存的情况，如《最高人民法院关于当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的处理决定可否提起行政诉讼的答复》等。不过，总体来看，我国教育领域的司法解释并不成熟，并未起到法律续造之功能。譬如，有学者认为最高人民法院在十几年前曾着手制定有关教育行政纠纷审理的司法解释，后遭遇《中华人民共和国行政诉讼法》修改而被迫搁置，但许多特有问题并未得到解决。鉴于成文法的既有缺陷，《民法典》对司法解释的成果吸收，以及《立法法》第104条对司法解释的系统规定，教育法典不应排斥司法解释的介入，但要处理好司法解释“出”与“入”的关系，即教育法典对司法解释的吸收和法典后司法解释的清理工作。此外，根据《立法法》的规定，“司法解释符合立法的目的、原则和原意”。这就意味着司法解释并非漫无边际，而是戴着镣铐的“跳舞者”，即司法解释要符合教育法典序言、总则等部分规定的立法目的，并从具体法律条文中解读立法原则和原意。

　　第二，司法实践融入教育法典。一方面，指导性案例发展教育法典。我国并非判例法国家，但经最高人民法院发布的指导性案例对下级法院具有参照效力，其他公报案例和典型性案例也有着事实上的拘束力。案例指导制度不仅有助于提升司法整体治理能力，而且有着发展和续造教育法典的功能。举例来说，指导案例38号“田永案”和指导案例39号“何小强案”反映了国家学位制度过于原则和宽泛，编纂教育法典时要吸收指导案例隐含的裁判逻辑，明确学位授予和撤销的性质、标准及限度。另一方面，司法实践是评估教育法典质量的重要指标。法律的生命力在于实施。当前中国教育立法并不成熟，加上社会变动加剧的时代特色，不禁让人思索评估教育法典质量优劣的标准何在。对此，笔者认为，司法实践是评估教育法典质量的重要指标，即司法实践能够直观反映教育法典解决现实纠纷的能力，并及时发现立法的矛盾与漏洞，进而为教育法典质量评估指明方向。

　　（六）融贯教育法典与其他社会科学的关系

　　教育法法典化并不是一个纯粹的法律问题，教育法的行业法属性决定了教育法典内在体系的形成必须依赖其他社会科学。当前教育法学研究呈现散落状态，教育学、法学、管理学等学科学者均有触及，这就意味着教育法法典化并未形成方法论上的自觉。

　　第一，教育法典与教育学的关系。根据行业法理论，教育法典作为教育学与法学的共同涉及领域，编纂过程须符合教育行业的专业理性，即发现教育现象、揭示教育规律和研究教育观念。正因为如此，教育法典与教育学的关系实质就转化为对各级各类教育活动中现象、规律和观念的本源探寻。例如，营利性民办学校背后的教育现象是平衡好营利性和公益性的关系，对该类型教育立法须尊重市场规则和民办教育特殊规律，同时应符合教育公平、学习型社会等现代教育观念。

　　第二，教育法典与哲学及其他学科的关系。历史上任何一部成功的法典都有着深刻而独特的哲学烙印，例如《德国民法典》第138条关于“重利由主观和客观两方面因素组成”的规定被视为哲学上形式自由伦理和关于意志自由胜利的重要证明。我国教育法典编纂须从一般理论上升至哲学高度，也就是从哲学视角研究教育法的一般现象与普遍性规律。譬如，教育与国家的关系涉及政治哲学、法哲学、社会哲学等学科领域。从政治哲学维度，西方政治哲学中的现代自由主义要求国家合理配置教育资源；从法哲学维度，马克思主义法哲学关注国家与法权理论，主张教育立法是国家意志的集中表达。总之，教育法典欲提升理论高度，就需要引入哲学思维，尤其是总则编教育权利与义务、基本原则等规定都要借助哲学立场进行观察。

　　除此之外，教育法典还和社会学、历史学、管理学等学科关系密切。比如，有观点认为教育法是一种教育管理手段，国家对学校的管理或者学校对教师的管理都是教育管理学的调整对象。又如，从社会学理论视角来讲，越轨行为是教育惩戒的前提。教育惩戒立法须借助社会学研究视角了解青少年的心智能力、认知能力以及情感等身心健康因素。

作者：任海涛（华东师范大学法学院副教授、法学博士）

来源：《政治与法律》2021年第11期“主题研讨”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。

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