讲座回顾 | 崔凯：浦东新区法规立法探索与实践
2023年11月2日，立法学课程系列讲座“立法法：理论与实践”在华东师范大学闵行校区第二教学楼217教室举行。本次课程讲座的主题是《浦东新区法规立法探索与实践》，讲座由上海市人大常委会法工委副主任崔凯主讲，华东师范大学法学院特聘教授陆晓栋主持。
讲座开始前，陆晓栋老师对崔凯老师的到来表示热烈欢迎，并对崔凯老师的工作经历和立法研究内容做了简要介绍。
讲座伊始，崔老师先介绍了浦东新区法规的立法依据，即2021年6月通过对《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，且在2023年3月新修改的《中华人民共和国立法法》第八十四条中，我国以法律的形式肯定了该授权决定。浦东新区为实现立法和改革决策相衔接，按照重大改革于法有据的要求，严格依法推进各项改革举措，以立法引领推动改革创新。崔老师把本次讲座分为四大专题：一是浦东开发开放与法治内生需求；二是《中央引领区意见》法治保障的丰富内涵；三是浦东新区法规立法核心要义与开创性实践；四是浦东新区立法的体会与思考。
首先是第一个专题，浦东开发开放与法治内生需求。浦东新区的开发一共经历了4个阶段。第一个阶段，浦东开发开放初期，浦东新区的开发处于边改革边探索的阶段，特别是为涉外领域提供了重要的法制保障。第二个阶段，浦东新区综合配套改革时期，2005年国务院批准浦东开展综合配套改革试点，随后在2007年，上海市人大常委会通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革的决定》。在十八大之前，我国一直强调先改革、后立法，改革积累实践经验，立法巩固改革成果。而十八大之后，随着中国特色社会主义法律体系的形成和全面深化改革的推进，改革和法治的关系发生了重要的变化，习近平总书记就改革和法治的关系，要求“凡属重大改革要于法有据”。在这样一个重大思想转变的情况下，2013年，浦东新区进入了建立中国（上海）自由贸易试验区的阶段。在第三阶段中，全国人大常委会做出《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，建立了“先调法、后改革”的立法与改革衔接机制。第四阶段，浦东新区改革开放再出发时期。2019年，上海市委发布了关于浦东新区改革开放再出发的重要文件。同年，上海市人大常委会迅速把市委决策转化为法治保障，通过了《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发 实现新时代高质量发展的决定》，给予浦东新区自主创新赋权。最后，崔老师总结了立法变通权的实质，就是特区创新权、优先发展权、改革主动权。
其次是第二个专题，深化对中央《引领区意见》关于法治保障丰富内涵的认识与把握。崔老师强调，政策永远是法治的灵魂，从法治的适应性与变通性来说，法治和政策永远是紧密联系的。中央2021年7月发布的《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中，要求建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，同时提出了三个层面的措施。第一个层面针对的是浦东新区的法规。意见中说明了，比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会立足浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施。第二个层面针对的是浦东新区的管理措施。对暂无法律法规明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施。第三个层面针对各项改革措施，凡涉及调整适用现行法律和行政法规的，按法定程序办理。崔老师表示，从浦东新区开发至今，已经有了18部法规和17部管理措施，充分行使立法变通权来完善法制保障。
接下来是第三个专题，浦东新区法规制定工作的主要做法和经验。
首先是主要做法，总结为“一决定、一规程、一清单”。自2021年6月23日全国人大常委会授权后，上海市市人大常委会表决通过《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》；市人大常委会主任会议讨论通过《关于制定浦东新区法规相关立法工作规程的规定》，并面向社会公开征集立法项目、并对照中央文件要求梳理形成的浦东新区法规“立法需求与变通清单”。
其次关于法规制定工作经验可分为三点，一是建立与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的浦东新区法规立法工作机制，二是聚焦立法制度创新推进浦东新区法规制定工作，三是“变通突破”的典型形式。
关于第一点，崔老师强调了，要把坚持党的领导作为做好浦东新区法规制定工作的基本原则，充分发挥市、区两级积极性形成整体工作，极争取全国人大常委会法工委及国家有关部委的支持和指导，同时要始终贯彻全过程人民民主，形成立法工作合力。
关于第二点，推进推进浦东新区法规制定工作的分为三个问题。第一个问题是要明确“立什么法规”。这就要求立法者要从源头上把浦东改革决策和立法决策有机结合起来，多搞“小切口”的法规，不搞“鸿篇巨制”，同时体现改革的及时性和适时性，准确把握改革的窗口期。第二个问题是要明确如何“立项选题”。立法选题方面目前有三个对标对表，第一个是今年最重要的习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会重要讲话提出的“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”的总体要求；第二个是要对标对表中央《引领区意见》和上海《行动方案》提出的目标任务需要法治保障的任务事项；最后是要对标对表国际高标准和通行规则以及浦东新区改革实践需要解决的问题和项目。最后一个问题是要明确“设计什么制度？”。崔老师表示，浦东新区立法应当以创制性与变通性为鲜明特征。
在第三点中，崔老师举实例展示了浦东新区立法“变通突破”的典型形式，分为对行为主体的变通、对行为管理模式的变通、对法律责任的变通、系统集成式创新变通、创新变通中的浦东立法方案和浦东新区法规效力外溢与辐射六个方面。
第四个专题，崔老师谈了谈他在立法工作中的几点体会与思考。第一，必须坚持国家战略定位，切实深化对浦东新区法规立法的全局性重大意义的认识；第二，必须牢牢把握制度创新的核心要义，切实提高立法质量把制度创新与政策导向、制度创新与维护法治统一、制度创新与促进社会公平正义的关系、制度创新与风险防范的辩证关系；第三，加强前瞻性研究，编制好浦东新区法规未来五年立法规划，要具有国际视野和国家战略视野，同时以实践的视角看问题。
在讲座与谈环节，陆老师再次感谢崔老师对于浦东新区立法制度设计的详细介绍，并指出关注立法学的同学们应该要关注浦东新区法规，这是我们国家立法形式上很特殊的一种，它不仅仅是几部法规的内容，还可以引发我们对国家的整个立法和制度的思考。对于日后可能在上海参与工作的同学们来说，这些问题都非常有含金量，值得深入探究。
最后，在全场师生热烈的掌声中，本次讲座圆满结束。
文稿 | 方泓力
排版 | 张 婷
审核 | 段 磊