新《政府信息公开条例》对话论坛在我院举办

      2019年5月11日，由华东师范大学法学院、《师大法学》编辑部主办的新《政府信息公开条例》对话论坛在华东师范大学中北校区地理馆118会议室举行。来自华东师范大学、上海交通大学、上海政法学院、上海师范大学、同济大学等单位的高校专家与来自上海市高级人民法院、上海铁路运输法院、上海市三中院、上海市药监局、浦东区司法局等单位实务专家共聚一堂，就5月15日即将生效的新《政府信息公开条例》展开对谈，就立法的新变化、申请人资格、公开义务主体、公开范围、信息公开答复等话题进行了具体而深入的探讨。另据悉，本次会议还吸引了来自行政机关、律所和沪上多所高校的工作人员、律师和研究生等参会交流，会场气氛热烈。

 

 

      研讨会开始，我院王军博士做主旨说明。他欢迎各位专家莅临华东师范大学，希望大家在就新《政府信息公开条例》研讨、对话的过程中，总结过去十余年的信息公开经验，为新法的适用提供理论和实践两方面的支持，促成更多交流，形成更多共识。第一单元中，来自上海市高院的陈振宇法官作了基调报告，他认为，新《条例》总体上内容更为充实，页更具可操作性。比如，第14、15、16条关于不予公开事项的规定、第31条关于行政机关收到申请时间起算点等规定均是如此。另外，陈法官还从政府信息概念、“以公开为常态、以不公开为例外”原则、公开义务主体、公开方式、公开范围、受理机关、申请要件、补正处理、答复期限、非正常申请规制等方面系统梳理了此次新法的规定，并在区分先后次序的基础上相应提出了制度落地可能存在的问题与难点。

 

 

      在此基础上，会议针对“申请人资格”和“信息公开义务主体”针对了转向研讨。关于“申请人资格”，上海交通大学凯原法学院蒋红珍副教授就政府信息公开申请权的法律性质及体系化理解作了主题演讲。她认为，通过对已有判决的观察可以发现，申请人资格的问题在旧《信息公开条例》背景下很难从法解释的角度作出回应，而新《政府信息公开条例》并确立了公开为常态，不公开为例外的原则，系统性的修正了原有规定，这可以视为对知情权为基础的主观权利客观化所开展的体系性建构。华东师范大学校办郑晨老师从实践操作的角度针对“谁能申请信息公开”作了主题演讲。她认为，新《政府信息公开条例》删除了原有的“三需要”限制，规范了申请的形式，明确了补正告知义务，并对非正常申请做了限制。结合工作经验、典型案例和数据统计可以发现，申请人启动申请的判断应当采取形式标准，而关于能够获取信息的判断则应当采取实质标准，因而应当本着便利申请人的原因，尽可能不将“三需要”作为限制申请人提起申请的要件。
 

  

      关于“信息公开义务主体”，华东师范大学法学院凌维慈副教授结合新《政府信息公开条例》第10条指出，对于从其他的行政机关获取的信息公开的问题，新法确定了制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开，此外还涉及派出机构、内设机构以自己名义履行行政管理职能情形下承担信息公开义务的问题。与此同时，新法还规定，两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。另外，“非本机关公开”、公共企事业单位信息公开的规定等内容也发生了变化。她认为，这些看似仅属于法律技术上的变化，实质上牵扯到整个信息公开制度的现行体系以及未来制度的设计问题。因而，在设计和理解信息公开制度时，不仅要考虑今天，还要考虑到未来。由此，如此复杂的信息公开义务主体的立法设计，是否有助于实务操作以及未来与政府数据开放制度的衔接？“牵头机关”应当如何确定？“最初获取”的不确定法律概念应当如何解释？这些问题都值得我们后续不断探讨。上海铁路运输法院唐杰英法官重点对新《政府信息公开条例》第10条、27条、34条、54条、55条等做了引介和论述，认为政府信息公开义务主体应当包括行政机关和法律、法规、规章授权组织，并应结合适格被告确定的路径予以体系化理解。与此同时，新法将公共企事业单位排除出“参照执行”的范畴而应依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定开展信息公开，并辅之以“申诉”的救济途径，这可能将其排除出行政诉讼的范畴。最后，唐法官还提出了“谁制作、谁公开”、“谁牵头、谁公开”、“谁获取（保存）、谁公开”的判断标准。上述四组报告，引发了在场专家、学者的热烈讨论。

 
 

      第二单元中，在上海师范大学韩思阳副教授的主持下，与会专家就“政府信息公开的范围”和“政府信息公开答复”两个主体展开研讨。关于“政府信息公开的范围”，上海政法学院肖卫兵教授聚焦新《政府信息公开条例》中公开为常态，不公开是例外的原则进行论述，同时谈及了主动公开的广度和深度、豁免条款的适用等问题，并提出除了对国家秘密、商业秘密、个人隐私等例外予以关照外，还应当充分重视那些从程序上确定免于公开的内容，这可能是新法实施后的“增长点”，对于申请人和行政机关而言具有明显重要性。浦东区司法局龚岳伟副处长结合其在实务部门的经验提出了公开范围界定的几个难点问题。他指出，新法第14条中关于“三安全一稳定”的界定问题、15条中关于“等”的理解、公共利益的界定、行政机关自由裁量权限是否有限与第三人意见等问题、16条中关于“政府信息”的界定、“过程性信息”的界定以及“执法案卷信息的界定”等问题均是后续法律实施中会遇到的难题。与此同时，关于“最初获取”、“补正后仍不清楚”、“行政机关收到申请的确认”、“不合理申请”等的理解与适用，也不同程度地存在理解上的分析和操作上的困难。
 

 

 
      关于“政府信息公开答复”，上海市三中院姚佐莲法官从行政审判实践角度谈了体会。她认为，实行了多年的政府信息公开条例，是对公民知情权的保护和对政府信息公开系统性风险的防范。从诉讼的实践来说，政府重视政府信息公开制度，也是对诉讼风险的清醒认识。然后，信息公开制度实施的过程中，上述功能产生了一定程度的异化，因为随着对申请资格、行政诉权等方面的放松，公民的申请途径和诉讼途径更加畅通，公民与政府的沟通对话也更加方便了，从而不可避免会出现滥申请、滥诉的问题。上海市药监局陈晋华副处长结合其在日常工作中的思考阐述了其对《条例》的看法。首先陈晋华副处长结合上海市药监局的依申请信息公开的答复情况，从总体上提出了当前政府信息公开申请答复的基本样态，并认为实践中确实存在申请人滥用申请权等问题，并针对不属于公开范围、政府信息不存在等答复的合法性要件提出了相应结论。自由讨论阶段，与会专家学者就重复申请的认定、向第三人征求意见程序的性质等问题作了充分交流。
 

 
 

 
      议程最后，上海交通大学朱芒教授对本次会议进行总结。朱芒教授认为，要《政府信息公开条例》的修改，要解决的就是过往十多年实践中存在的问题。在这个意义上，新法具有明显的进步性，后续的法律理解和法律适用也亟需展开。与此同时，新法出台后，除了宏观上进行制度设计和法条更新外，还应注重细节，注重法的实施。更进一步，在法的实施过程中不断检验细节的设计能否与行政机关的实务操作相适应、能否更好地保障申请人的权益等，这就需要理论界和实务界的共同努力。最后，研讨会在热烈掌声中落下帷幕。